邯郸市城市房屋拆迁管理实施细则
河北省邯郸市人民政府
邯郸市人民政府令第28号
《邯郸市城市房屋拆迁管理实施细则》业经一九九三年二月六日市人民政府第一一０次常务会议通过，现予发布施行。
代市长 唐美昕
一九九三年二月十五日
邯郸市城市房屋拆迁管理实施细则
第一章 总则
第一条 为加强城市房屋拆迁管理，保障城市建设顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《河北省城市房屋拆迁管理实施办法》以及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本细则。
第二条 凡在本市城市规划区内因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的，均适用本细则。
第三条 本细则所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或个人。本细则所称被拆迁人，是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人。下同）和被拆除房屋及其附属物的使用人。
第四条 城市房屋拆迁必须符合城市规划，服从统一管理，并有利于城市的旧区改建。
第五条 拆迁人必须依照《城市房屋拆迁管理条例》和《河北省城市房屋拆迁管理实施办法》（以下简称《条例》、《办法》）及本细则的规定，对被拆迁人给予补偿和安置；被拆迁人必须服从城市建设的需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。
第六条 城市房屋拆迁工作在市人民政府领导下，实行统一管理。市规划建设委员会主管全市的房屋拆迁工作。邯郸市人民政府拆迁管理办公室具体负责全市城市房屋拆迁的管理工作，归口市规划建设委员会。武安市、邯郸县、峰峰矿区的房屋拆迁主管部门负责本行政区域内的房屋拆迁工作。
市房屋拆迁主管部门和拆迁管理办公室主要职责是：
（一）草拟或制定房屋拆迁管理的法规、规章和规范性文件；
（二）贯彻实施房屋拆迁管理法规、规章和规范性文件；
（三）审查房屋拆迁计划和拆迁方案等有关文件，核发房屋拆迁许可证，发布房屋拆迁公告；
（四）负责对房屋拆迁被委托人的资质审查，核发房屋拆迁资格证书；
（五）对房屋拆迁活动进行协调和监督、检查；
（六）调解和裁决房屋拆迁争议；
（七）对无正当理由拒绝拆迁的被拆迁人，根据本级人民政府的决定实行强制拆迁，或者申请人民法院强制拆迁；
（八）管理房屋拆迁档案资料；
（九）对拆迁工作人员进行业务培训；
（十）根据《条例》、《办法》和本细则的规定，对有关单位和个人给予行政处罚或奖励。
第七条 规划、房管、城建、公安、工商、粮食、教育、供电、邮电等部门应按照各自职责权限，协同房屋拆迁主管部门做好拆迁工作。
被拆除房屋所在地的区、街道办事处和被拆迁人所在单位或上一级主管部门应协助做好拆迁工作。
第二章 拆迁管理一般规定
第八条 因城市建设需要拆迁房屋的单位和个人，必须持批准的年度建设计划、建设用地规划许可证或规划批准文件，向房屋拆迁主管部门提出申请，房屋拆迁主管部门应自接到拆迁申请之日起７日内作出是否批准的决定，经审查批准后，由房屋拆迁主管部门发布拆迁公告。凡属未发布拆迁公告的区域，拆迁人不得私自进户摸底登记。
第九条 因房屋拆迁需要变更土地使用权的，应到土地管理部门办理变更手续，依法取得土地使用权。
第十条 拆迁人为实施本单位建设项目需要自行拆迁的，应到房屋拆迁主管部门办理有关手续，其拆迁工作人员须经房屋拆迁主管部门专业培训并考核合格。
第十一条 实施委托拆迁的，被委托人须持有房屋拆迁主管部门核发的房屋拆迁资格证书。委托拆迁应签订委托合同，委托合同须经房屋拆迁主管部门鉴证。
房屋拆迁主管部门不得接受委托拆迁。
第十二条 房屋拆迁主管部门发布房屋拆迁公告后，应与拆迁人共同做好宣传解释工作。同时以书面形式通知公安、工商、城建、土地、房管等有关部门在拆迁公告规定的期限内暂停办理拆迁范围内的下列事项：
（一）房屋的买卖、交换、析产、分割、赠与、出租、调配等手续；
（二）房屋及附属物的新建、扩建、改建和改变使用性质的审批手续；
（三）户口的迁入和分户手续。在暂停办理居民常住户口迁入和分户手续期限内，因出生、军人复转退、婚嫁、刑满释放等特殊情况需迁入或分户的，须经房屋拆迁主管部门批准。
第十三条 拆迁人在拆迁前，须向房屋拆迁主管部门报送安置方案、用地权属证明、被拆迁人居住情况登记表等有关材料，经审查批准后，发给房屋拆迁许可证。拆迁人在领取拆迁许可证后，应与被拆迁人签订补偿和安置协议。补偿和安置协议应载明下列内容：
（一）补偿形式和补偿金额；
（二）安置用房的面积、地点；
（三）搬迁过渡方式和过渡期限；
（四）违约责任；
（五）当事人认为应当订立的其他条款。
第十四条 补偿和安置协议签订后，可以向市公证机关办理公证，并送房屋拆迁主管部门备案。
拆除依法代管房屋的，其补偿和安置协议必须经市公证机关公证，并办理证据保全。
第十五条 拆迁人与被拆迁人经协商不能达成补偿和安置协议的，由拆迁当事人申请房屋拆迁主管部门进行裁决。房屋拆迁主管部门受理申请后，可先行调解，经调解仍达不成协议的，应在１０日内作出裁决。
当事人对裁决不服的，可以在接到裁决书之日起１５日内向人民法院起诉。在诉讼期间，如拆迁人已对被拆迁人作了安置或者提供了周转房的，不停止拆迁的执行。
第十六条 在房屋拆迁公告规定的或房屋拆迁主管部门裁决的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，由市或县（市）、矿区人民政府作出责令限期拆迁的决定，并用书面形式通知被拆迁人。逾期仍未拆迁的，由市或县（市）、矿区人民政府责成房屋拆迁主管部门强制拆迁，公安部门派员到场予以配合，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。
第十七条 实施行政强制拆迁时，被执行人应当到拆迁现场，被执行人所在单位和被拆除房屋所在地的基层组织应当派人协助执行。
被执行人拒绝到拆迁现场的，不影响强制拆迁的执行。被执行人的财物应即时运至指定处所交被执行人接收。因被执行人拒绝接收造成损失的，由被执行人承担责任。强制执行过程和搬迁的财物，应当制作笔录，由执行人员、被执行人及其他在场有关人员签名或盖章。被执行人拒绝到接收地点或签字的，由执行人员在笔录上注明情况，即视为有效。
第十八条 被拆除房屋及其附属物的评估作价，重置价格的确定和成新的鉴定，偿还房屋单方工程造价的确定，由当地房地产行政主管部门会同房屋拆迁主管部门制定办法和标准。被拆除房屋及其附属物的补偿由拆迁人按规定办理。发生争议时，由当地房地产行政主管部门裁决。
第十九条 拆迁范围内的房屋及其附属物，由拆迁人在规定的拆迁期限内拆除，所拆物料归拆迁人。拆迁完毕后，由拆迁人负责修缮因拆迁而被损坏的留存建筑和市政公用设施，并清理现场。
拆迁人不得擅自变更拆迁范围和建设工程性质。确需变更拆迁范围的，应报规划管理部门审批。
第二十条 拆迁人应在完成拆迁之日起３日内向房屋拆迁主管部门申请验收。房屋拆迁主管部门应自接到申请之日起５日内组织验收。经验收合格的，由房屋拆迁主管部门签发合格证。对无验收合格证的，有关部门不予办理建筑开工审批手续。
第二十一条 房屋拆迁主管部门应当对房屋拆迁活动进行检查，被检查者应当如实提供情况和资料；检查人员应为被检查者保守技术秘密和业务秘密。
第二十二条 房屋拆迁主管部门应当建立健全拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。
第三章 拆迁补偿
第二十三条 对被拆除房屋及其附属物的所有人，拆迁人应当依照《条例》和《办法》及本细则的规定给予补偿。
拆迁补偿可采取下列形式：
（一）产权调换。拆迁人用其他房屋与被拆除房屋进行调换，结算房屋的结构差价后，被拆除房屋的所有人对调换后的房屋享有产权；
（二）作价补偿。拆迁人按照被拆除房屋建筑面积的重置价格乘以折旧系数向被拆除房屋的所有人支付补偿金；
（三）产权调换和作价补偿相结合。拆迁人采取部分产权调换、部分作价补偿的方式对被拆除房屋的所有人给予补偿。
第二十四条 被拆迁房屋按规定给予补偿后，由拆迁人拆除。违章建筑由被拆迁人自行拆除，在正式建筑拆清后没有拆除的，由房屋拆迁主管部门限期拆除或由拆迁人拆除，以料抵工。
第二十五条 拆除违章建筑（含已补办手续的）、占道临时建筑、超过批准使用期限或未规定期限但使用２年以上的非占道临时建筑，以及有关部门审批时注明无偿拆除的建筑，不予补偿。拆除经市规划管理部门或县（市）、矿区建设管理部门依权限批准的使用期限未满的临时建筑，按其重置价格的５０％予以补偿。
被拆除房屋所有人接到停止建设的通知或者房屋拆迁公告公布后，继续进行房屋及其附属物建设的部分，不予补偿。
第二十六条 拆除私有住宅房屋和单位自己管理的住宅房屋，拆迁人应按下列规定对被拆迁人给予补偿：
（一）房屋所有人要求保留产权并予以安置的，用新建房屋或者其他房屋进行产权调换。在安置标准内，偿还房屋按优惠价格结算，市边缘区每平方米１８０元，旧城区每平方米２００元，偿还房屋建筑面积不足被拆除房屋建筑面积的，不足部分按评估价格的４倍结算；
（二）房屋所有人不保留产权要求安置的，按被拆除房屋的评估价格补偿，安置房屋按公房计租管理；
（三）房屋所有人不保留产权也不要求安置的，按评估价格的４倍补偿；
（四）产权调换的新住宅楼，一、四层按本条第（一）项规定计价，二、三层加价１０％，五层（含五层）以上递减５％，顶层另减１０％，朝向差的减３％。
第二十七条 拆除房地产行政主管部门直接管理的公有住宅房屋，以安置的房屋归还产权，非住宅房屋按建筑面积１：１归还产权。旧房及其附属物不再补偿，由拆迁人拆除，物料归拆迁人。
第二十八条 拆除非住宅房屋，被拆迁人保留产权的，偿还建筑面积与原建筑面积相等的部分，按重置价格结算结构差价；偿还建筑面积超过原建筑面积的部分，按商品房价格结算；放弃安置或者偿还建筑面积不足原建筑面积的部分，按评估价格的４倍给予补偿。
第二十九条 拆除企事业单位非住宅房屋造成停产停业引起经济损失的，在协议规定的期限内，按被拆除房屋建筑面积计算，门市营业用房每平方米每月补助２０元，其他用房每平方米每月补助５元。
使用人与产权人为一体时，按本条第一款规定给予补助。产权人出租给其他人经营的，对产权人按本条第一款规定的一半给予补助。
承租他人房屋经营的，按被拆除房屋建筑面积每平方米５０元给予一次性补偿。
第三十条 拆除有产权纠纷的房屋，在房屋拆迁主管部门公布的规定期限内未解决纠纷的，由拆迁人提出补偿安置方案，报房屋拆迁主管部门批准后实施拆迁。拆迁前，房屋拆迁主管部门应当组织拆迁当事人对被拆除房屋作出勘察记录，并向市公证机关办理证据保全。
第三十一条 对拆除设有抵押权的房屋实行产权调换的，抵押权人和抵押人应重新签订抵押协议。抵押权人和抵押人在房屋拆迁主管部门公布的规定期限内不能重新达成抵押协议的，由拆迁人参照本细则第三十条规定实施拆迁。
拆除设有抵押权的房屋实行作价补偿的，由抵押权人和抵押人重新设立抵押权或者由抵押人清偿债务后，方可给予补偿。
第三十二条 拆除文化、教育、卫生等公益事业的房屋及其附属物的，由拆迁人根据城市规划到指定地点按照其原性质、原规模予以重建或按照重置价格予以补偿。
第四章 拆迁安置
第三十三条 拆迁人应依照本细则规定，对拆迁范围内的下列被拆除房屋使用人予以安置：
（一）具有正式户口并取得房屋产权证或有效住房证件的公民；
（二）持有房屋产权证或其他合法产权证明的外国人，港澳台同胞、海外侨胞；
（三）在拆迁范围内的办公和商业用房，具有房屋产权证或使用证，并且房屋注册的使用性质为非住宅房屋的机关、团体、企事业单位和个人；
（四）市或县（市）、矿区人民政府规定的应当安置的其他单位或个人。
在本市虽有常住户口但不具备居住条件的不予安置；一户有数个户口，仅有一个房证的，视为一户安置；一户有两个或两个以上房证，仅有一个户口，或两个房证同一姓名，或两个房证姓名互为夫妻的，视为一户安置；不便分割的住房有两个或两个以上房证的，只安置现住户。
第三十四条 拆迁人对在拆迁范围内没有常住户口的下列居民，应计入安置人数，但不予分户安置：
（一）原有常住户口，已应征入伍的现役军人（在外地结婚定居的除外）；
（二）夫妻一方支援外地工作的；
（三）按规定户口报在大、中专学校的学生和报在本市工作单位的人员；
（四）夫妻一方住在单位集体宿舍的；
（五）出国留学在签证期内的（包括自费留学，但不包括在国外定居的）；
（六）未成年子女因入学、入托等原因，常住户口不在父母或其他监护人处的；
（七）符合晚婚年龄的夫妻一方居住在拆迁范围内，另一方居住在拆迁范围外且居住有困难的；
（八）市或县（市）、矿区人民政府规定的应计入安置人数的其他人员。
有下列情形的居民，不计入安置人数：
（一）仅有户口实际不在此处居住的；
（二）不便分割的住房有两个或者两个以上户口的，只计算现住人口；
（三）因入学、入托等原因，户口报在拆迁范围内亲属处而父母在本市有住房的。
第三十五条 拆迁人应提供适合搬迁需要的多种套型的房源，并做到水电路三通。拆迁安置不能一次解决的，经批准后，可采取过渡方式。过渡期一般为１年，最长不得超过２年。
第三十六条 被拆除房屋使用人，应服从城市规划和建设。因住宅建设需要拆迁的，一般原地或就近安置。因非住宅建设需要拆迁的，到指定地点接受安置。
第三十七条 拆除住宅房屋，拆除平房安置平房的按原居住面积安置；拆除平房安置楼房的，按平房居住面积对楼房使用面积１：１．６安置；拆除单元式楼房，按使用面积１：１安置；拆除非单元式楼房，按居住面积对楼房使用面积１：１．６安置。在实际安置中，超出５平方米或不足３平方米视为正常安置。原有房屋人均居住面积在１５平方米以上的，按１５平方米安置。超过１５平方米以上部分，按建筑面积１：１安置。被拆迁人在本市建成区另有住房的应合并计算面积。门道或者作为通道用的建筑不予安置。
按标准安置后，特别拥挤户，要求扩大面积的，只能上调一个档次，增加的面积由住户工作单位或本人支付超面积安置费。安置费市边缘区每平方米３５０元，旧城区每平方米４００元。
被拆除房屋使用人要求全户到市边缘区安置的，在原居住面积基础上，每人可增加１平方米或者在原安置套型的基础上，适当扩大面积。增加安置面积后，仍达不到全市人均居住水平的，按全市人均居住水平安置。
第三十八条 安置楼房层次须遵循下列原则：
（一）依据原居住面积、搬迁时间先后和年龄等予以安置；
（二）一户安置多套住房的，要高低层次搭配安置；
（三）下肢有严重伤残者，经批准后，可照顾低层安置。
第三十九条 拆除非住宅房屋，在旧城区安置的，按原建筑面积安置。到市边缘区安置的，按原建筑面积增加２０％安置。根据城市规划，企事业单位需要到边缘区征地的，如需扩大面积可在原占地面积基础上增加２０％。原建筑物按重置价格补偿，新建筑由被拆迁人自建。
第四十条 私有房屋出租的，安置后所有人应保留产权，原租赁关系可继续保持。因拆迁需要变更原租赁契约条款的，应当由租赁双方作相应修改，并到当地房地产行政主管部门办理有关手续。
第四十一条 因市政建设需要拆除房管部门直管的非住宅用房，解除原契约关系，由使用人或其上级主管部门自行安置。
第四十二条 被拆除房屋的搬家费，住宅、办公用房按被拆除房屋的建筑面积每平方米５元付给；生产、仓库、营业用房按每平方米８元付给。过渡性安置的付给两次搬家费。
第四十三条 在规定的过渡期限内，被拆除住宅房屋的使用人自行安排或者由所在单位安排住处的，按被拆除房屋的建筑面积每平方米每月补助３元，由拆迁人提供周转房的不予补助。被拆迁人应按规定交纳房租、水电费。
第四十四条 被拆除房屋使用人因搬迁、回迁占用工作时间的，经房屋拆迁主管部门出具证明，由其所在单位给搬迁、回迁假各３天，按正常出勤对待。
第四十五条 由于拆迁人的责任使被拆除房屋使用人延长过渡期限的，按下列规定处理：
（一）被拆除房屋使用人自行安排或由其所在单位安排住处的，从逾期之月起，以规定标准为基数，增加临时安置补助费：逾期半年以内的增加２５％；逾期半年不满１年的增加５０％；逾期１年不满２年的增加７５％；逾期２年以上的增加１００％。
（二）对由拆迁人提供周转房的被拆除房屋使用人，从逾期之月起，以规定标准为基数，付给临时安置补助费：逾期１年以内的付给２５％；逾期１年不满２年的付给５０％；逾期２年以上的付给７５％。
由于被拆迁人的责任延长过渡期限的，不予补助。
第五章 农民房屋拆迁
第四十六条 拆迁农民私房和农村集体房屋，由房屋所在地区、乡、村负责拆迁工作。所需费用由拆迁人承担，交付区、乡、村包干使用。
拆迁费用包括：
（一）房屋补偿费。根据房屋拆迁补偿标准进行补偿。被拆迁人自行拆除房屋的，按补偿额的９０％予以补偿；
（二）搬家费、过渡补助费和奖励费。该三项费用，标准与市民相同；
（三）不可预见费。按本款第（一）、（二）项规定的补偿费用总额１－３％付给。
第四十七条 农民搬迁周转期限一般为５个月，跨雨季、冬季的为７个月。
第四十八条 农户搬迁所需宅基地，就近征地的，由拆迁人负责占一征一；到边缘区征地的，在原占地的基础上，可增加２０％。被拆迁农民异地建楼，如不超过原占地面积，按被拆除房屋建筑面积每平方米补助３０元。新征地由被拆迁农户所在地村民委员会统一调剂使用。新村配套设施依据被拆除的原设施标准，给予补偿；超过原配套设施标准的费用，由被拆迁人负担。
在市区散居的农户或者无条件解决宅基地的农户，按市民标准予以安置和补偿。
农民宅基地位置的确定，按原占地面积多少、搬家时间先后等因素确定。
第六章 奖惩
第四十九条 对在规定期限内提前搬迁的房屋使用人，每提前１天，按房屋建筑面积给予每平方米１元奖励。
第五十条 拆迁人有下列行为之一的，予以警告、责令停止拆迁，并可处以相当于工程项目投资总额１‰至５‰的罚款：
（一）未取得房屋拆迁许可证或者未按房屋拆迁许可证的规定擅自拆迁的；
（二）委托未取得房屋拆迁资格证书的单位拆迁的；
（三）擅自提高或者降低补偿、安置标准，扩大或缩小补偿、安置范围的。
第五十一条 拆迁人无正当理由超过规定的拆迁期限或者擅自延长过渡期限的，予以警告，并处以相当于其工程项目投资总额０．５‰至２．５‰的罚款。
第五十二条 被拆迁人违反协议，拒绝腾退周转房或强占房屋的，予以警告，责令限期退还，并从逾期之日起按周转房或强占房屋的建筑面积每平方米每日０．２－１元处以罚款，直至腾退为止。
第五十三条 本细则第五十条、五十一条、五十二条规定的行政处罚，由房屋拆迁主管部门决定并执行。
当事人缴纳罚款时，房屋拆迁主管部门应当出具财政部门统一印制的罚款收据。罚款全额上缴国库，任何单位和个人不得截留、分成。
第五十四条 被处罚的当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知书之日起１５日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起１５日内，向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十五条 对辱骂、殴打拆迁工作人员，阻挠拆迁工作人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十六条 房屋拆迁主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附则
第五十七条 被拆除房屋重置价格、产权调换价格、超面积安置费、停产停业补助费、农民房屋拆迁补助费等，由市房屋拆迁主管部门根据不同时期的土地、房屋价格等因素予以调整。
第五十八条 武安市、邯郸县可参照本细则规定执行。
峰峰矿区执行本细则，搬家费、周转补助费、房屋补偿价格可结合当地实际情况，另行制定。
第五十九条 本细则实施中的具体问题由市规划建设委员会负责解释。
第六十条 本细则自发布之日起施行。《邯郸市城市建设拆迁暂行办法》和《邯郸市拆迁安置暂行办法》同时废止。
审计决定与民事判决冲突的原因及对策思考
张珂璞
在审计机关依法对国家建设项目竣工决算进行审计并作出审计决定后，时常遇到审计决定与民事判决的冲突问题。
案例一：某市外环高速路工程是国家重点建设项目，由市财政负责拨款、市高速路指挥部负责项目建设（简称建设单位）。2000年9月，某路桥公司（简称施工单位）与建设单位签定了高速路A路段工程承包合同。工程完工后，市审计局依据审计法和市政府委托对建设单位实施审计，发现该单位被施工单位高估冒算、多计工程量，从而多付工程款800余万元的问题后，依法作出《审计决定》，要求建设单位迅速追回多付的款项。建设单位依据《审计决定》，多次催要款项而无果，便采取后期资金不付给的办法来达到落实审计决定的目的。但是，施工单位依据合同，直接向市中级人民法院提起诉讼，要求建设单位履行合同，如期给付各项款额及滞纳金的请求。市中级法院审理认为：工程量的调整经建设单位施工现场有关人员签字认可，是建设单位与施工单位的合意行为，应当受到法律的保护；对市审计机关就该路段工程价款作出的审计决定不予采信。一审判决，建设单位败诉。建设单位不仅没有要回高估冒算的款额，反而付出了几十万元的滞纳金及诉讼费。建设单位不服，上诉无果。该案中，施工单位对审计机关作出的审计决定不服，没有通过行政复议和行政诉讼来维护自己的权益，而是以合同纠纷为由直接向人民法院提起诉讼，从而导致了民事判决间接否定了审计决定，形成民事判决与审计决定的冲突。
案例二：某国有甲公司（建设单位）建设年产10万吨尿素工程是省重点建设项目。1999年1月甲公司与乙公司（施工单位）签定主厂房建筑工程承包合同。2000年7月完工，建设单位认为施工单位提交的结算书存在高估冒算等问题，未按结算书支付全部工程款。2000年10月，施工单位以建设单位逾期审核其工程结算、故意拖欠工程款为由，向市中级人民法院起诉，请求判决建设单位支付拖欠工程款等事项。市中级法院在诉讼中委托一家造价咨询公司进行工程结算审核后，判决建设单位败诉。建设单位不服，上诉至省高级人民法院，省高级人民法院二审判决建设单位败诉。建设单位对二审判决不服，向省高级人民法院提出再审申请。与此同时，建设单位将判决结果报告省政府，认为施工单位承包的项目存在高估冒算、高套定额，将导致近700万元国有资产流失。经省政府批准，省审计厅对该建设项目工程决算进行了审计，结果是：施工单位多计材料价差165万元；高套、错套定额多计工程费用28万元；多计工程量132万元。据此，省审计厅作出审计决定，施工单位送审工程决算总额2667万元，审计认定结果为2342万元，核减工程价款325万元。该案中，审计机关依法对已进入民事诉讼程序的国家建设项目合同纠纷案件进行审计，并作出审计决定，从而导致审计决定间接否定民事判决，形成了审计决定与民事判决的冲突。
对国家建设项目进行审计是《审计法》赋予审计机关的职责。审计机关依法查处建设项目中高估冒算、高套定额、乱取费用，以及不按设计、合同约定要求施工、偷工减料、弄虚作假等行为，可以有效揭露建设项目中的的腐败行为，保障国家资金的安全和国家利益不受损失。然而，在市场经济条件下，合同是市场主体实现权利义务的基本形式，国家建设项目的实施也是建立在建设单位与施工单位签订合同的基础上，受到合同法的保护。当审计机关对建设项目竣工决算进行了审计并作出审计决定后，建设单位和施工单位在履行该项目合同价款发生争议时，诉至人民法院进行民事审判程序，就会形成人民法院民事判决与审计机关审计决定的冲突。由此看来，审计法与合同法在调整国家建设项目所涉及的行政关系和民事关系上的交叉规定是产生冲突的根本原因。
一、冲突原因分析
民事审判是人民法院依照民事诉讼法的有关规定，对民事纠纷案件进行审理和判决的活动。是国家通过审判监督权的行使，依法维护公民、法人和其他社会组织合法权益的重要手段，是司法权的组成部分，属于民事法律范畴。
审计决定是审计机关依照审计法对国家财政财务收支真实、合法、效益情况进行审计监督。它是国家通过审计监督权的行使，维护国有资产的安全、完整，是行政权的组成部分，属于行政法律范畴。
民事判决与审计决定，二者属于不同的法律范畴，民事判决属于民事法律关系调整范围，审计决定属于行政法的调整范围，二者都是通过国家权力维护法律关系主体的合法权益。案例中出现的民事判决与审计决定的冲突，需要从民事法律和行政法律两类法律关系的角度分析原因。
（一）法律对不同法律关系主体的认可使民事判决与审计决定在国家建设项目领域的冲突成为可能。
合同法是民事法律关系的基本法律，它主要规定民事主体的合同关系。《中华人民共和国合同法》第8条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同受法律保护。”同时，合同法也认可了行政机关的行政行为介入民事法律关系领域，如《中华人民共和国合同法》第127条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，审计机关作为监督国有资产的行政部门，有权依法对国家建设项目真实、合法情况进行监督，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，具有处理权。
审计机关是国家的行政机关，审计机关依法对国家财政、财务收支和国有资产的审计监督是行政法律关系范畴。审计法主要规定了行政法律关系，如《中华人民共和国审计法》第二条：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，依照本法规定接受审计监督。”同时，审计法也认可了行政行为介入民事法律领域。审计法第23条规定：“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。”《中华人民共和国审计法实施条例》第21条进一步规定：“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”
由此可见，人民法院对国家建设项目合同纠纷案件的民事审判权与审计机关对国家建设项目的审计监督权，就使民事判决与审计决定在国家建设项目领域职权的划分上产生冲突成为可能。
（二）民事审判程序与审计监督程序的不同规定也使民事判决与审计决定在国家建设项目领域的冲突成为可能。
按照审计法的规定，审计监督的主要程序是：审计机关依法确定被审计对象；审计机关实施审计三日前向被审计单位送达审计通知书；审计机关实施审计后对审计事项出具审计意见，并对违反国家规定的财政、财务收支行为依法作出审计决定；被审计单位对审计决定不服的，应当先提起行政复议；对行政复议不服的，可依法提起行政诉讼，由人民法院作出最后的裁决。按上述审计程序规定，被审计单位如果对审计决定不服，首先应当通过行政复议途径解决，对行政复议不服的，才可依法提起行政诉讼，通过人民法院作出最后的裁决。
而按照民事审判程序，凡属于人民法院管辖的民事纠纷案件，不论其是否已进入行政复议程序，只要当事人提起诉讼，法院就会受理，启动诉讼程序。因此，在国家建设项目审计决定作出后，当事人如果对审计决定不服，可有两种选择：一是选择行政复议，通过行政复议和行政诉讼维护自己的合法权益；二是直接诉诸人民法院进入民事审判程序。如果当事人作出后者选择时，则民事判决与审计决定的冲突的可能性就成为了必然性。
（三）法律在调整行政关系和民事关系上的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的根本原因。
法律是以不同的社会关系作为调整对象，因为调整的社会关系不同，所以形成不同的法律部门。行政法调整的是以行政指令和服从为特征的行政隶属关系，属于公法调整范围；而合同法调整的是以协商原则为特征的平等社会关系，属于私法调整范围。合同纠纷属于私法案件应由民事诉讼程序解决，行政纠纷属于公法案件，原则上属行政救济，由行政复议或行政诉讼解决。
我国是社会主义市场经济国家，某些社会关系不能简单区别为公法或私法调整。国家建设项目不仅涉及具有平等主体之间的合同关系—即私法关系，同时国家财政资金在市场领域的投资和运作，也涉及到审计机关的监督—即公法关系。此类案件纠纷，应由哪个机关管辖，适用何种救济程序，在现实中会有不同的解决方案，这将导致民事判决与审计决定在实际操作中的冲突。由此可见，法律在调整行政关系和民事关系上的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的根本原因。
二、对策思考
解决民事判决与审计决定冲突的法律对策的思考：
（一）确定管辖权及案件管辖优先原则，实行行政和司法共同救济。在我国现有的法律框架下，要从源头上解决民事判决与审计决定的冲突。首先，确定管辖权原则。对国家建设项目这类审计法和合同法共同调整的社会关系，人民法院有权对国家建设项目合同进行立案受理；审计机关有权对国家建设项目进行审计监督。其次，确定案件管辖优先原则。在国家建设项目的民事审判和审计监督中，以谁先受案来确定优先管辖。当审计机关已开始对国家建设项目竣工决算进行审计监督，即审计监督优先，当事人就该项目合同纠纷再提起民事诉讼时，民事审判可暂不介入。人民法院可按照民事诉讼法有关规定，告知当事人向审计机关申请行政复议。反之，国家建设项目已经进入民事审判程序，即民事审判权优先。对人民法院已经受理的国家建设项目合同纠纷民事案件，审计机关不再介入该项目的价款审计。其三，确定行政和司法救济原则。当事人对审计机关依法作出的有关工程价款的审计决定不服的，可提起行政复议；对行政复议决定不服的，再提起行政诉讼，由人民法院作出最后的裁决。
上述观点，首先明确了合同法与审计法所确立的民事审判权和审计监督权都是解决国家建设项目合同管辖冲突的法律依据，否则便陷入了民事审判与审计监督相互之间的无序制约，导致行政决定与司法判决的冲突。其次确立的管辖优先原则，使在现有法律框架下解决这类冲突有了可能。其三审计决定作出后，当事人可以通过行政诉讼保障自己的合法权益，无论民事审判管辖在先，还是审计监督管辖在先，最终没有脱离司法的监督。
（二）确定审计决定的证据优先原则。
审计决定的证据优先原则即审计机关作出的审计决定在民事审判中可以作为当然的有效证据，除非有相反证据推翻该审计结论，否则审计决定应该作为判决的依据。这是因为国家建设项目涉及的领域专业性强，审计机关作为国家专门的经济监督部门，对这类专业性很强的领域作出的决定是具有权威性的。尤其是目前社会风气尚未根本好转，交易双方恶意串通还时有发生的情况下，审计机关依法独立行使审计监督权，对国家建设项目中高估冒算、偷工减料、弄虚作假，损害国家利益行为作出的审计决定，可以作为具有法律效力的证据在民事审判中予以采用。除非有相反的证据足以推翻审计机关的审计决定。这样审计决定在民事诉讼中就具有法律效力的地位，实际上是通过民事审判程序对行政机关的行政行为的裁决，不会改变审计决定作为行政决定的法律效力。
（三）明确将“以审计结论作为结算依据” 作为工程承包合同的必要条款。
在国家建设项目工程承包合同中明确约定“以审计结论作为结算依据”，这将从程序上避免目前建设项目中时常出现的民事判决与审计决定的冲突。在现行的工程承包合同的条款中，没有把“以审计结论作为结算依据”作为必要条款，审计机关依法对国家建设项目进行审计监督，对损害国家利益的违法行为作出的审计决定，就会失去对在建设项目中高估冒算、偷工减料、弄虚作假等行为的防范功能，也就难以保障国家资金的安全和国家利益不受损失。而在现行的国家建设项目合同条款中将“以审计结论作为结算依据”作为法定条款予以明确约定，即便在现有法律框架下，也会避免目前建设项目中时常出现的民事判决与审计决定的冲突，这也是现实中一条便捷的解决途径。
民事判决与审计决定的冲突，在司法行为与行政行为中具有一定的代表性。这既是一个现实问题，更是一个法理问题。对此需要进行广泛、深入的研究，找出一条适应中国特色的社会主义法律解决途径。
作者单位：徐州市审计局
2004年11月16日
