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国务院办公厅


国务院办公厅转发教育部等部门关于调整体育总局所属学校管理体制实施意见的通知
国务院办公厅




各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
教育部、体育总局、国家计委、财政部《关于调整体育总局所属学校管理体制的实施意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真执行。


（教育部、体育总局、国家计委、财政部 二○○一年二月十九日）


根据《国务院关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》（国发〔1999〕26号）和《国务院办公厅转发教育部等部门关于调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构实施意见的通知》（国办发〔2000〕11号）的精神，为优化体育
教育资源，统筹培养运动员、教练员、体育师资，进一步提高运动员科学文化素质，有利于教育、训练、科研的结合，现对体育总局所属学校的管理体制调整工作提出如下意见。
一、调整方案
除北京体育大学继续由体育总局直接管理，并将其重点建设成为综合性、高水平的教育、训练、科研“三结合”基地外，从2001年起，上海体育学院、武汉体育学院、西安体育学院、成都体育学院、沈阳体育学院（以下简称5所体育学院）实行中央与地方共建、以地方管理为主的
管理体制；采取地方体育部门与教育部门共管，以体育部门为主的管理方式，如需调整上述管理方式，须商体育总局。
二、实施办法
（一）5所体育学院的国有资产、人员编制、劳动工资管理等均由有关省（直辖市）人民政府负责，并由地方政府统筹进行必要的布局结构调整。
5所体育学院的教育事业费，原则上由财政部按照2000年度财政拨款数扣除一次性专款后，再上浮15％，作为划转地方2001年的经费指标。实际划转经费基数不低于2001年已下达体育总局的指标数（正常经费部分）。
5所体育学院所需基建投资，根据《国家计委、教育部关于核定管理体制调整院校年度基建投资（基数）有关问题的通知》（计社会〔2000〕287号）要求进行核定，原则上按照每所体育学院前5年（1996－2000年）中央预算内投资的年平均数，结合建设项目和每所体
育学院发展的实际情况，由体育总局与国家计委协商后确定投资基数，继续由中央支持一段时间后再转由地方政府负责。同时，由国家计委按建设项目给予5所体育学院一定额度的一次性专项补助。
（二）5所体育学院要继续为国家的体育事业发展服务，努力为本地区培养人才。对一些体育特色比较强的专业或专业点，应实行跨省（直辖市）或面向全国招生，如需调整须经教育部和体育总局批准。在有条件的情况下，体育总局对上述专业或专业点的建设继续给予适当支持。
5所体育学院的研究生和本、专科毕业生就业工作，按国家有关规定执行。
（三）有关省（直辖市）人民政府要将5所体育学院的建设与发展纳入本地区经济社会发展规划，5所体育学院享有本地区政府出台的关于普通高等学校的各项优惠政策。为进一步发挥5所体育学院在培养特殊体育人才、提高优秀运动员科学文化素质等方面的作用，有关省（直辖市）
要积极支持体育学院进行教育、训练、科研“三结合”办学模式的探索。
体育总局对5所体育学院的专业人才培养、科学研究、信息沟通、扶持特色专业等方面，在政策上继续给予指导、关心和支持。5所体育学院要继续承担并完成好体育总局有关训练、竞赛、科学研究、教练员和社会体育指导员培训、运动员文化教育等方面的任务，继续享受国家关于优
秀运动员免试入学的有关政策。
（四）5所体育学院附属竞技体校（以下简称竞技体校）一并划转地方管理，业务工作接受体育总局指导，继续作为体育总局优秀运动员训练和后备人才培养基地。由财政部根据2001年度竞技体校学生编制数和人均经费标准，核定经费划转指标。人均经费标准在2000年度人均
经费数（2000年度财政拨款数扣除一次性经费和后备力量专项经费除以6所竞技体校学生总数）的基础上，每人每天增加6元（按360天计算）。由体育总局根据各竞技体校过去的成绩和国家今后的任务，在总编制不变的基础上重新调整确定2001年度各竞技体校学生编制数。后
备力量专款继续由体育总局统一管理。有关省（直辖市）要积极鼓励和支持竞技体校与其他省（自治区、直辖市）联办共建，不断提高训练水平和办学质量，更好地完成国家和有关省（自治区、直辖市）的任务。如需调整项目布局须商体育总局。
5所体育学院已经分别承担的各项国家任务要继续按照原来的安排执行，体育总局可以根据执行情况和实际需要作出调整。
（五）5所体育学院2000年度的决算工作仍由体育总局负责。
三、组织实施和步骤
5所体育学院管理体制调整工作在国务院领导下，由体育总局组织实施。
（一）体育总局要指定办事机构或专门人员与有关省（直辖市）人民政府共同完成调整任务。要认真细致地做好思想政治工作等各项工作，保证学校平稳过渡。
（二）由体育总局、国家计委、财政部共同负责完成5所体育学院事业费、基建投资等有关资金划转或核拨工作。
体育总局和有关省（直辖市）共同做好学校的人事、档案、资产等交接工作。
（三）为确保国有资产不流失，5所体育学院的财务状况按照国办发〔2000〕11号文件的有关要求办理。
（四）工作进度：2001年3月底前继续做好有关方面的协调工作，在制定工作方案并做好有关准备工作的基础上，2001年4月份进入实施阶段，并完成资金划转或核定工作，6月底前完成5所体育学院管理体制的调整工作。
本实施意见中的具体问题由教育部负责解释。



2001年2月24日
行政复议法评介：行政监督与救济制度的新突破

马怀德
内容提要
《行政复议法》是在《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。与复议条例相比较，行政复议法在四个方面取得了新进展和新突破：行政复议原则更加全面、准确；行政复议范围明显扩大；行政复议程序更加便民、公正、合理；进一步强化行政复议的法律责任。这些进展和突破对进一步完善行政复议制度，改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。
关键词 行政复议法 行政复议条例 行政监督 救济制度 新突破


1999年4月29日，九届人大常委会第9次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法是在1990年国务院颁布的《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为了全面了解这部法律的新意和特色，本文拟就行政复议法与复议条例相比较取得的新进展和新突破作一探讨。
一、行政复议原则更加全面、准确

根据《行政复议条例》的规定，理论界通常将行政复议的基本原则概括为合法、及时、准确、便民原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则。①《行政复议法》对《行政复议条例》确定的复议原则进行了增删与调整，确定为合法、公正、公开、及时、便民原则，有错必纠原则，保障法律、法规实施原则，救济原则（司法最终原则）。很明显，《行政复议法》删去了准确原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则，增加了公正、公开、有错必纠、保障法律法规实施以及司法最终原则。这一变化不仅反映出立法技术水平的进一步提高，而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制度中的重要地位。

首先，过去《行政复议条例》确定的"准确原则"的内容实际上已经包含在"合法原则"中，复议活动力求准确是合法原则中认定事实清楚、证据确凿的题中应有之意，故无需再确定"准确原则"。

其次，合法性与适当审查原则的内容已在《行政复议法》第1条立法目的和第28条行政复议决定的条款中说明，况且它只是复议机关审理复议案件，作出复议决定时需遵循的准则，故在复议基本原则中亦无需单独列明。所以，《行政复议法》删除了该原则。

再次，不适用调解原则曾被视为一项独立的复议原则，列于《行政复议条例》第8条，但根据复议机关依法复议、职权法定的要求，如果《行政复议法》未授予复议机关调解的职权，就意味着复议机关只能按《行政复议法》规定作出有限的几种复议决定，当然不能进行调解，也不能以调解结案。更何况行政复议法和原来的行政复议条例都允许复诉申请人撤回复议申请，故而，将此项禁止性原则删除也在情理之中。

值得注意的是，《行政复议法》删除以上原则并不意味着上述原则表达的内容也一同被取消，而这些原则的基本含义已经明白或暗含在其他原则和法律条文中，无须单独列出。这一变化体现了立法者在运用立法技术方面的成熟与凝练，避免了重复与拖沓。
除删除几项原则外，《行政复议法》还增加了几项原则，从行政复议制度的需要看，这是必要可行的。

首先，增加了"公正原则"。公正原则是指复议机关在行使复议权时应公正地对待复议双方当事人，不能有所偏担。公正原则是行政法中普遍适用的原则。随着行政立法范围的扩展，越来越多的行政立法将公正原则确定为行政机关行使职权的根本原则，如《行政处罚法》就有规定。《行政复议法》之所以增加该项原则，其原因在于，行政复议与其他行政司法活动一样，除坚持合法原则上，还必须公允、合理、无偏私，特别在行政自由裁量权较大的情况下，必须公正复议，只有做到这一点，才能够保证复议制度真正取信于民，发挥其监督与救济的作用。

其次，行政复义法新规定了"公开原则"。所谓公开是指行政复议活动应当公开进行。从复议案件的受理、审理、决定都应公之于众，使当事人和社会各界，包括媒体充分了解行政复议活动的具体情况，避免暗籍操作导致腐败与不公正，增强公众对行政复议的信任度。《行政复议法》之所以增加该项原则还在于此前的《行政处罚法》已经规定了该原则，近年来执法司法实践中强调审判公开、检务公平、政务公开的呼声也日益高涨，使得公开原则成为行政程序中普通适用的原则。

再次，行政复议法还增加规定了"有错必纠原则"。有错必纠是指复议机关发现原行政机关行政行为错误违法的，必须及时予以纠正。有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议中有违法违纪行为的，也必须及时纠正。防止违法行政、滥用复议权现象的发生，保证行政复议制度发挥其应有的作用。

此外，行政复议法还增加了一项"保障法律法规实施原则"。该原则要求行政复议活动不仅要纠正违法不当的具体行政行为，且要保障和监督行政机关行使职权，使有关的法律法规得到忠实的执行和落实。

最后，行政复议法增加的"司法最终原则"，亦称"救济原则"，它是指行政复议活动是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服的，除法律规定的例外情况，均可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理后作出的终审为发生法律效力的最终决定。该原则是确定行政复议与行政诉讼关系的重要准则。

综上，《行政复议法》规定的行政复议基本原则与《行政复议条例》相比，内容更加全面，重点更加突出，表达方式则显得十分凝炼，充分反映了行政复议固有的特点和作用，是对行政复议活动所遵循的基本准则的高度概括和抽象。
二、行政复议范围明显扩大

《行政复议法》与《行政复议条例》相比，最突出的一个特点就是明显扩大了行政复议的范围。根据《行政复议条例》不能受理的或立法未明确规定可以受理的行政复议案件，依照《行政复议法》可进入行政复议范围。行政复议法是通过两种方式扩大行政复议范围的：一是扩大复议机关受理的行政行为的范围；包括具体行政行为和抽象行政行为；二是扩大行政复议法所保护的公民、法人或其他组织的权利范围。
（一）进入行政复议范围的具体行政行为明显扩大

《行政复议条例》将复议机关受理的行政争议案件列举为九项，其中主要包括因行政处罚，行政强制措施，侵犯经营自主权行为，拒发许可证执照，拒不履行法定义务，拒不发放抚恤金，违法要求履行义务，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引发的争议。同时，又列举了复议机关不予受理的四项行政行为引起的争议。《行政复议法》与《行政复议条例》相比，扩大了行政复议范围，主要表现在增加了几类可以申请行政复议的具体行政行为，扩张解释了几类可以申请复议的具体行政行为。《行政复议》扩充解释或增加的具体行政行为是：1.将行政处罚行为种类按《行政处罚法》作了扩充解释，增加了警告、没收违法所得、暂扣许可证、执照和几类处罚行为；2.增加了一条关于行政机关变更、中止、撤销许可证、执照、资质证、资格证引发的争议属于行政复议范围的规定；3.增加了行政确权行为属于行政复议范围的规定；4.增加了行政机关变更或者废止农业承包合同行为属于行政复议范围的规定；5.增加了行政机关没有发放有关费用属于行政复议范围的规定。这里有关费用包括社会保险金、最低生活保障费等；6.增加了对其他具体行政行为侵犯合法权益可以申请行政复议的规定。很明显按照《行政复议条例》的规定，对于上述行为是不能申请复议或未明确规定可以申请复议的，《行政复议法》将它们明确纳入行政复议范围是一个十分显著的变化，它将行政复议的监督和救济范围大大扩展了。

与此同时，《行政复议法》又进一步限制了复议机关不予受理的事项。《行政复议条例》规定复议机关不予受理的事项为四项，包括行政机关制定法规、规章及其他规范性文件的抽象行政行为；行政机关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为；行政机关对民事纠纷的仲裁调解或处理行为；国防外交等国家行为。《行政复议法》将四项不属于复议范围的事项修改为两项，并规定了救济途径，即对行政机关行为处分及其他人事处理决定可依法申诉，对行政机关对民事纠纷的调解或其他处理，可依法申请仲裁或向法院起诉。很显然，《行政复议法》取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复议的限制，从另外一个角度扩展了行政复议的范围。
（二）《行政复议法》启动了对抽象行政行为的监督审查权

《行政复议法》的颁布，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新发展阶段，特别是关于抽象行政行为的审查制度，对于加强和完善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。

抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定发布的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。②由于实施抽象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的"红头文件"，因此，在实际生活中它们具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。与此同时，由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱，也带来了一系列群众反映强烈的问题，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不仅严重破坏了法制统一，也损害了国家和公民个人的利益，成为人们深恶痛绝的"三乱"之源。其影响之大，涉及面之广，令人触目惊心。然而，长久以来，我国对此类文件监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。相应地，因此类文件遭受损害取得救济也十分有限。这一现象严重影响了我国依法行政进程，破坏了法制的统一，已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定，公民法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为具体行政行为所依据的规定（除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件）违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理，无权处理的必须在7日以内转送有关部门，有权机关必须在60日内处理完毕。与以往《行政复议条例》及有关法律相比，这一规具有较强的操作性和实用性。首先，它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不同于建议,它能够产生一定的法律后果.即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请,审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次，它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式，而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职，须承担一定的法律责任。最后，通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛，几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分重要的意义。可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。

当然，行政复议法的这项规定引发了一些新的问题，有待复议实践的进一步完善。特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及可诉性等问题仍需仔细研究。比如，国务院各部门及省政府的规定与规章应如何区别？复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政
行为应适用什么程度，当事人又如何参与表达意见？复议机关撤销了某项抽象行政行为，是否意味着行政机关依据该抽象行为对其他人实施的具体行政行为也违法？如何纠正？因此遭受损失的能否要求赔偿？对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理？能否对此提起诉讼？所有这些问题，都是行政复议法实施前需要明确解释和研究的，正确处理好这些问题，必将有利地贯彻落实行政复议法关于审查抽象行政行为的规定，有利于遏制行政机关乱发文件的违法行为，真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。