广元市人民政府办公室印发《公文规范化封闭式运行管理办法》的通知
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广元市人民政府办公室印发《公文规范化封闭式运行管理办法》的通知
四川省广元市人民政府办公室
广元市人民政府办公室印发《公文规范化封闭式运行管理办法》的通知
广府办发〔2006〕44号
各科室：
现将《公文规范化封闭式运行管理办法》印发你们，请认真遵照执行。
二○○六年七月十一日
公文规范化封闭式运行管理办法
为了进一步转变工作作风，提高办事效率，规范公文运行，根据市委、市政府开展机关效能建设的相关要求，结合市府办工作实际，特制定本管理办法。
一、收文管理
收文管理主要包括公文运转中的签收、登记、审查、拟办、批办、承办、催办等程序，所有收文在审核登记后一律在市府办内部运行(应当转部门承办的除外)。
(一)签收登记
1、纸质文件签收。经公文交换站、机要局、邮政局或直接送交市府、市府办的所有公文(包括刊物、信柬、资料等)，由综合秘书科审查后统一签收登记，附上公文处理笺并按急办件、呈批件、传阅件加盖类别章后进行分办。特提、特急件2小时内送出，如遇分管文秘的秘书长不在，可直送(或电话报告)秘书长或主管市长处理。加急、平急件半日内送出，呈批件和传阅件收文当日送出。
上班时间，公务传真(包括公文、政务类通知、政府部门工作联系资料)由综合秘书科接收处理。信息类传真由信息技术科接收处理，下班时间的所有传真由值班室接收并按规定处理，值班人员在星期一到星期四期间所接收的公务传真，应于接收次日上午到综合秘书科补登编号，星期五至星期日所接收的公务传真，应于第二周星期一上午到综合秘书科补登编号。大假期间收到的公务传真和其它公文，应于假后上班的第一天到综合秘书科补登编号。
2、网上签收。公文网上收发工作由综合秘书科负责。在网上行文和纸质公文同时运行阶段，为了避免重复办文，应以纸质公文作为送阅办理公文；个别需要及时办理而纸质公文未到的，可在网上下载，并贴公文处理笺作为送阅办理件。
(二)呈送办理
凡是接到省政府下发的特提件、特急件应在2小时内办结；收到省政府下发的其它急件和县区政府、市级部门、开发区上报的急件，应在24小时内办结；收到省政府下发的一般性文件和县区政府、市级部门、开发区的一般性请示、报告、意见，有时限要求的必须按时限办结，无时限要求的，原则上应在5日内办结(要求解决资金、车辆编制和须调查研究的重大请示事项除外)。
所有需要送领导参阅、批示的公文，一律应贴签呈送，没有贴签的不得送出，市府办领导也不在原文上批示；公文运转过程中，要严格履行交接签字手续，如遇领导身边工作人员不在，由相应科室指定的有关工作人员代签收和传递。
1、上级文电的处理。由综合秘书科收文后根据内容及时贴签分送有关副秘书长、秘书长、分管副市长或市长阅处，再按批示意见分办。省委、省委办和省委省政府、省委办公厅省政府办公厅联合下发的文件，由综合秘书科负责与市委办相关科室衔接处理。
2、县区政府、市级部门和开发区请示、报告、意见的处理。县区政府、市级部门和开发区应按照一文一事的要求向市政府递交请示，请示、报告和意见按每件5份呈送。综合秘书科应对县区政府、市级部门或开发区报送的请示、报告和意见的公文格式、内容和份数进行认真审查，对不符合要求的实行退文；对经审查签收的公文，及时贴签并提出拟办意见送分管文秘副秘书长、分管工作副秘书长、秘书长、市政府领导审签，再按领导批示意见转有关方面及时办理。
3、密件的处理。密件由综合秘书科专人负责领取、登记、贴签，呈送市长或分管副市长阅示，如领导批示涉及办理事项的由综合秘书科分办给有关科室或部门按程序处理。
4、市委领导、市长、副市长批示件的处理。市委领导、市长、副市长批示件由综合秘书科按批示内容和要求，及时转有关科室或部门办理。
5、部门来件的处理。市级部门送转市政府办的文函件，综合秘书科应通晓内容，凡有市政府办承办的事项，应根据内容及时报告分管文秘副秘书长，分办相关科室。承办科室要及时向分管文秘副秘书长报告办理结果。
(三)催办查办
经领导批示后交县区或有关部门、开发区办理的公文，须附贴公文转办通知，注明办理时限和要求，要求在收到文件后5日内回复，综合秘书科负责催办。紧急和重要公文跟踪催办，一般公文按期催办。综合秘书科每周对公文运转情况进行一次集中清理，对催办过程要及时作好记录；对办文拖拉、落实不力、屡催不办的单位，综合秘书科应认真做好登记工作，并报市政府办领导同意后按规定通报批评；对因办文不力造成重大不良影响的报市政府领导同意后追究相关责任。
(四)材料报送。各科室或相关人员必须按时向综合秘书科报送领导活动及相关材料。每季度编发一期《市政府大事记》，领导身边工作人员按规定每周星期一上午10：00前向综合秘书科报送上周领导活动，每月1日上午10：00前报送上月市政府领导政务大事记。
二、发文管理
发文管理主要包括公文的草拟、审核、签发、复核、登记、缮印、校对、用印、分发等程序。部门代拟或其他科室草拟文稿(含市委、市政府和市委办、市府办联合发文的)在市府办内部运行时，一律由秘书四科受理、审核，秘书二科送签。需要会签的，由代拟部门负责会签后送秘书四科办理。
(一)公文草拟
公文文稿根据领导批示意见或口头交办意见由相关科室草拟或相关部门代拟，内部一般不超过2日，外部一般不超过5个工作日。拟制公文过程中，对涉及其它相关部门职权范围内的事项，主办部门应主动与其它部门协商，达成一致意见；如经协商仍有分歧，主办部门要及时报请市政府分管领导协调或裁定；涉及其他市政府领导分管工作的，应征得分管领导的同意。
(二)审核签发
1、普通公文。由市政府办相关科室直接起草或由部门代拟。代拟稿须由代拟部门的主要负责人签署意见后送审，涉及几个部门的文稿，各部门主要负责人都必须在文稿上签字，然后交秘书四科按公文处理办法对文字、文种、格式、行文规则等进行审核，再送分管文秘的副秘书长审核，然后送秘书长、分管副市长或市长审签。审签前若文稿改动较大，应输出清样送市政府领导审签。以市委、市政府或市委办、市政府办联合发文，应当由秘书四科审核、市政府办领导、分管副市长审签后转市委办审核、市委分管领导审签，最后报市长、市委书记签发，要切实减少来回办文。
2、规范性文件。由主办部门送市政府法制办进行法律审查和协调后，交秘书四科审核，再按程序送签，最后由市长或常务副市长审签。正式发文后，综合秘书科负责协调信息技术科实行网上同步发文，并协调市法制办报省政府备案。
3、其它公文。市政府常务会议纪要由综合秘书科负责整理，经秘书长审核后，送市长或常务副市长签发。专题会议纪要，由部门或相关科室负责整理，秘书四科核稿，经分管副秘书长审核、秘书长把关，送分管副市长或市长签发。工作通报由信息技术科起草或审核，分管副秘书长和分管文秘的副秘书长审核，送市政府分管领导或秘书长签发。
(三)文件制发
领导签发的文稿，承办科室或部门在综合秘书科登记、编号后，送文印所缮印。公文印制实行草拟科室或代拟部门负责制，坚持“谁承办谁负责”的原则，做到无错漏、字迹清晰、版面整洁、庄重大方。缮印好的公文，须经秘书四科复核签字后，综合秘书科方可用印和分发。
最高人民法院行政审判庭关于公安机关未具法定立案搜查手续对公民进行住宅人身搜查被搜查人提起诉讼人民法院可否按行政案件受理问题的电话答复
最高人民法院行政审判庭
最高人民法院行政审判庭关于公安机关未具法定立案搜查手续对公民进行住宅人身搜查被搜查人提起诉讼人民法院可否按行政案件受理问题的电话答复
1991年6月18日，最高法院行政审判庭
四川省高级人民法院：
你院川法研〔1991〕22号请示收悉。经研究，同意请示中第一种意见。公安机关在侦破刑事案件中，对公民的住宅、人身进行搜查，属于刑事侦查措施。对于刑事侦查措施不服提起诉讼的，不属于行政诉讼调整范围。如果公安机关在采取上述措施时违反法定程序，可以向该公安机关或其上级机关及有关部门反映解决，人民法院不应作为行政案件受理。
附：四川省高级人民法院关于公安机关未具法定立案搜查手续对公民进行住宅人身搜查，被搜查人提起诉讼人民法院可否按行政案件受理的请示 川法研〔1991〕22号
最高人民法院：
我省有的公安机关主要的是公安派出所，接到群众和单位被盗的报案后，没有立案，也未具有合法搜查手续，在没有掌握任何证据的情况下，即对作案怀疑对象的住宅、人身进行搜查。被搜查人以公安机关非法搜查侵犯住宅、人身权利为由向法院提起诉讼，要求公安机关恢复名誉，消除影响。对此类诉讼，法院可否按行政案件受理，我们在讨论中有两种意见：
第一种意见认为，这种搜查住宅、人身的行为，虽不符法定手续，但仍属刑事侦查措施，不属行政诉讼法调整的范围，应告知被搜查人向其上级公安机关反映解决，或向检察机关提出控告，人民法院不应按行政案件受理。
第二种意见认为，刑事侦查措施应当按照刑事诉讼法的规定采取，公安机关既未依法立案，又未具备合法搜查手续，即对公民的住宅、人身进行搜查，侵犯了公民的人身权利，根据行政诉讼法第十一条第八项的规定，行政机关及其工作人员在执行职务中侵犯了公民的人身权、财产权，应属行政案件的受案范围，人民法院应按行政案件受理。在判决方式上，可宣告公安机关搜查违反刑事诉讼法的规定，造成对公民名誉权的损害，责令公安机关赔礼道歉，恢复名誉，消除影响。如果搜查中造成公民人身伤害和财产损失的，应按行政侵权赔偿一并审理。
我们倾向于第一种意见，当否，请批复。
1991年5月6日
分包合同“以业主支付为前提”条款的分析与建议
作者：周舟
对于建筑企业工程合同管理者而言，分包合同中“以业主支付为前提”的合同条款，相信必不陌生，甚或司空见惯、习以为常。但其法律效力究竟如何？无效？抑或有效？专家们亦是众说纷纭，莫衷一是，立法、司法机关也没有一个规定或解释或指导意见，故常令工程合约管理者不知所措，（总包商合约管理者）用之不放心，不用则不甘心。
鉴于此，我们有必要对此条款进行讨论、分析、澄清，知其然及所以然，无论用与不用，均做到“心中有数”，从而规范合约管理。
1、条款现形
总包商合约管理人员在起草分包合同时，总是不会遗忘这个条款：分包工程进度款按月结算，分包商应于每月25日前向总包商提交请款报表，一式6份。总包商经审核、核减、确认后，且业主支付相应工程进度款后，根据分包合同约定扣除相应比例的预付款、保修金、履约保证金、工期与质量违约金等之后，向分包商支付相应工程进度款。
条款表述未必相同，纵有差异，徒形式而已，其核心在于坚持在业主支付完毕相应工程款之前提下，方支付相应分包工程款。
2、条款设置目的
总包商在分包合同中设置“以业主支付为前提”条款，其目的在于转嫁业主支付不能的风险。当下中国，业主为大。建筑市场处于绝对买方市场，合同价格及交易条件更多控制于业主，工程投标竞争惨烈，承包商居于劣势，为获薄利，有时甚至无利而往，纯粹为获取现金流，以求生存，因此合同双方交易地方严重失衡，承包商几无话语权，充斥于网络、书本的谈判制胜法宝或策略，其作用也十分有限。
僧多粥少，如此情势，承包商势必要承担更大风险，包括业主资信风险，承包商纵然已识别，多半亦会义无反顾，勇往直前，所谓不求风险最小化，但求机会最大化。没有项目必死无疑，项目业主虽存在资信风险，但风险只是风险，未必发生，放手一搏，至少也能落个苟延残喘的机会。
为求利益，为求生存，总包商顺理成章的希望分包商与供应商共担风险，因此会将业主支付延迟所带来的资金压力转移给分包商和供应商，亦会将业主不能支付的风险转嫁给分包商和供应商。经济利益使然，无可苛责。天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往。
3、引发问题
支付不能的风险，沿着建筑工程产业链，从上至下，逐级转嫁，从总包商到分包商，从分包商到劳务公司，之后从劳务公司再到工人。尽管在这个风险转嫁过程中，未必一一存在非常明确的以上游企业支付为前提的约定，但实质均依此行事，恪守“以收定支”的原则，现金流是企业的血液，建筑企业尤为甚，因此除非迫不得已或其他考虑，没有企业会“放血济人”。
风险最终转嫁到产业链最低端——工人。大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米，虾米吃河泥。道理何其相似。支付风险压在工人肩上，也就发生了“轰轰烈烈”的拖欠农民工工资的社会事件，甚至引起国家总理直接关注，结果从中央政府到地方政府，从上往下一片“清讨”之声，应该说效果显著。但与之伴生的，也发生了工人借“政府风”恶意讨薪，更有甚者，分包商大作“农民工”文章，雇佣工人，聪明的和平的围堵总包商，甚至采取“打、砸、抢”，实施恶意结算，意欲追求非法利润。
当然，虽风险转嫁到工人，但产业链中各主体均未能“净身而退”，不可能“风雨过后不沾衣”。业主如拖欠，则势必形成整个行业的拖欠，分包商“久讨无果”，则会举起法律武器，保护自身合法权益，总包商无奈之下，亦会诉诸法律，虽有“好讼”风险进而影响到工程投标，总包商也会奋不顾身力求自保，所谓兔子急也咬人。
上述种种，其根源在业主，而最终结果是业内诉讼多多，战争多多，甚不和谐，最终损害的也仍将是业主利益。人云：建筑业绝大多数问题根源在业主。略有夸张，但并不极端。
4、条款法律分析
关于“以业主支付为前提”条款的法律分析，业界分析并不多见。尽管司法实践中此类案例甚多，但是或许囿于本人司法资源有限，并未见法院判决专门分析该条款效力。或许是法官的刻意回避吧。
（1）关于“以业主支付为前提”条款的法律分析，易陷入两个误区：
第一、不当适用合同法121条规定。
合同法第121条规定：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”
基于此则推论，在一般的分包合同中，总承包商作为分包合同当事人一方，如因业主（分包合同的第三人）的拖欠，而导致其对分包商（分包合同另一方当事人）的拖欠，显然是要承担违约责任的。
这种推论是对合同法121条的错误演绎，也是不符合其立法精神和用意的。合同法121条是合同法相对性原则的一个体现。根据合同相对性原则，除合同当事人外，任何其他人不得请求享有合同权利，任何其他人不必承担合同责任，所谓“无契约即无责任”，合同外第三人没有参与契约合意的形成，故不必承担合同义务，当然也不能享受合同权利。
如果分包合同中没有“以业主支付为前提”的明确约定，当分包商请求支付分包工程款时，总包商如以业主没有支付相应工程款作为抗辩，则此抗辩明显不符合合同法121条规定，不符合合同相对性原理。
分包合同中明确约定了“以业主支付为前提”，如果再这么盲目套用，则未免有些太过机械。
第二、不当适用合同法45条规定。
《合同法》第45条规定“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。 当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就。不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。”
据此便有推论，“以业主支付为前提”的分包合同是附条件合同。由此推论者可以说对45条根本未认真阅读，而只是凭着一种感觉便仓促定论。合同法45条所规定的是合同的效力，是允许当事人双方约定一个条件，条件成就时合同就生效或失效，条件成就与否所影响的是整个合同的效力。例如甲计划在8月出国学习，欲把房租赁，便与乙达成租赁协议，同时约定协议生效条件为甲8月出国学习。如不幸，甲未能成行，房便不能租，因自己仍需居住，条件未成就，合同不生效，甲也并不违反合同约定。
但是“以业主支付为前提”的分包合同并非附条件合同。因为无论业主支付与否，均不影响分包合同的生效与否。因此，这种盲目套用只是一时灵性，一种法律人的灵性，并未经过深加工。
（2）效力分析
那么“以业主支付为前提”条款的效力到底如何呢？我倾向于根据合同严格责任原则，条款应属合法有效。
严格责任，指在违约发生以后确定违约当事人的责任，应主要考虑违约的结果是否是被告的行为造成，而不是被告的故意和过失。据此，合同一经成立，便在当事人之间产生法律效力，所以产生了“合同是当事人之间的法律”的说法，即合同虽然是根据当事人意思合意而产生，但意思合意一旦形成，便会脱离主观的范畴而进入一个“无意志”的客观地带，当事人的任何一方均应遵守这个共同意志而无权单方对它作变更或撤销。
既然总分包双方在合同中明确约定了“以业主支付为前提”，这就是双方之间的法律，理应共同遵守。业主没有支付相应工程款，总包商遵守合同约定不予支付相应分包工程款，分包商也当然无权请求支付分包工程款。试问何错之有呢？
且分包合同中“以业主支付为前提”的约定，完全符合意思自治原则，未违反法律禁止性规定及社会公益良俗。或有人谓之霸王条款、显示公平，但试问人见诸多真正霸王条款尚未贴上“霸王标签”，此等合同双方至少从形式上进行过平等谈判，双方亦均未商法人，霸王之说绝不容易。显示公平？更为不易。合同双方谈判地位的差异和优劣，并不代表就有失公平，而且多大程度的失公平谓之“显”呢？
是为条款合法性分析。
5、条款合理性分析
“以业主支付为前提”是否合理？各有说辞，各有几分道理。
（1）近因易控原则
总包商立此条款，其意在转嫁风险。根据近因易控原则，谁更为接近风险源，谁更容易控制风险，便由谁承担风险，从而将风险发生机率降到最低，风险损失降到最小化。对于业主支付风险，显而易见，总包商更易控制。
第一、总包商从招投标阶段伊始，便对业主有个基本的资信判断，对于重大项目或合同条件较为恶劣的项目，总包商甚至会有一个简易的“尽职调查”，对业主资信状况有个全盘摸底。相比较而言，分包商对此则难于识别，难于控制。
第二、履行过程中，对于业主资信的变化，总包商也更为直观感受，也就更能及早做出判断，已形成工程款拖欠，并且可能久拖无望者，总包商便可有权采取措施，从而控制拖欠款总额，降低风险损失。对于分包商而言，从工程招投标开始，到合同履行完毕，分包商甚至很少与业主发生直接的法律关系，甚至大多分包合同明确约定，分包商不得越过总包商与业主发生直接经济往来，不得直接接收业主工作命令，否则施工内容总包商有权利不予认可。而且，如业主拖欠工程款，分包商无能为力，现行法律并没有赋予其相应的救济手段。
（2）利益享有原则
分包商承担一定比例的业主支付风险，也有其一定合理性。时下建筑业并不景气，总包商与分包商也可谓难兄难弟，分包商理应分担部分风险。不可能绝对分开，“凯撒的归凯撒，人民的归人民”，业主的风险均由总包商承担，分包商仅仅承担总包商的资信风险，这是不可能的，对于总包商同样不公平。单看工程款拖欠，建筑业最大的风险来源于业主，而并非总包商，一般总包商收到业主工程款后存在拖欠的可能性并不大，特别是当前政策形势下。因此，业主拖欠的风险，不应由总包商自行承担，理应由总包商与分包商共同分担，“共享合同额、共享利益、共担风险”，这也基本符合利益归属原则。
上述两种，很难完全判断孰优孰劣，谁对谁错，业主支付风险完全转嫁分包商不合理，完全由总包商承担也不公平，因为在业主面前大家都处于弱势，不可能由总包商一人全扛，各分包商不管外面风雨，径自躲在总包商翅膀下，吃香喝辣。
6、条款滥用
“以业主支付为前提”条款，由于其符合总包商利益，因此总包商在起草分包合同中几乎属于必备条款，更为严重的是，在条款执行过程中，也呈现出一面倒的势态，被总包商滥用，加之条本身合法性与合理性不甚明确，因此条款遭到越来越多的质疑和诟病。
（1）收了不付
“以业主支付为前提”条款，即使合法，其本身亦包含两层意思。第一个是只有业主支付，总包商才会支付分包商，第二个是一旦业主支付，则总包商必须支付分包商。这两个意思是相辅相成、不可分割的，否则条款就完全沦为总包商一味转嫁风险的工具。
