关于对《天津市殡葬管理暂行办法》作部分修改的通知

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辽宁省抚顺市人民政府


抚顺市人民政府令第154号


《抚顺市城市房屋租赁管理办法》业经2010年12月10日市政府第24次常务会议审议通过，现予发布。







代市长 王桂芬

二〇一〇年十二月二十三日







抚顺市城市房屋租赁管理办法




第一条 为加强城市房屋租赁管理，保障房屋租赁当事人的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《辽宁省城镇房地产交易管理条例》等有关法律法规规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 凡在本市城市规划区内国有土地上从事房屋租赁、实施房屋租赁管理的单位和个人均应遵守本办法。

实行政府定价的公有住房的房屋租赁不适用本办法。

第三条 本办法所称房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

第四条 以下行为视为房屋租赁：

　　（一）以承包、联营、联销、合作、入股等名义，将房屋提供给他人使用，获取固定收益或者分成收入而不负盈亏责任的；

　　（二）以柜台、摊位等方式将房屋分割提供给他人使用并获取收益的；

　　（三）以其他方式变相出租、转租房屋的；

（四）法律、法规规定应当视为房屋租赁的其他行为。

第五条 房屋租赁应当遵守国家法律、法规，遵循平等、自愿原则。

第六条 市房产行政主管部门是本市房屋租赁行政主管部门。市房屋租赁管理机构具体负责房屋租赁管理工作。

　　公安机关负责出租房屋治安管理、消防管理和租赁当事人的户籍管理。

　　民防行政部门负责人防工程的租赁管理。

　　土地、物价、财政、工商、税务、卫生等部门按照各自职责，对房屋租赁实施监督管理。

第七条 出租划拨土地上的房屋，房屋所有人应当按照有关规定办理土地有偿使用手续，缴纳相关费用。

第八条 有下列情形之一的房屋不得出租：

　　（一）未依法取得房屋所有权证书或其他合法权属证明的；

　　（二）产权权属有争议的；

　　（三） 共有房屋未取得共有人同意的；

　　（四） 属于违法建筑的；

　　（五）经房产管理部门认定为危险房屋，不能继续使用的；

（六）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；

　　（七）位于依法发布的房屋拆迁公告范围内的；

　　（八）有关法律、法规规定禁止出租的。

第九条 房屋租赁当事人应当依法签订书面租赁合同。

　　房屋租赁合同一般应包括下列内容：

　　（一）当事人的姓名或者名称及地址；

　　（二）房屋座落、结构、面积、附属设施和设备等自然情况；

　　（三）房屋用途，租赁期限；

　 （四）租金数额及交付方式；

　　（五）房屋维修责任；

　　（六）转租的约定；

　　（七）变更和解除合同的条件；

　　（八）违约责任和争议解决方式；

　　（九）当事人约定的其他条款。

第十条 房屋租赁实行登记备案制度。

　　房屋租赁当事人应当在租赁合同签订或者变更之日起30日内，共同到市房屋租赁管理机构办理登记备案手续。

第十一条 办理房屋租赁登记备案应当提交下列材料：

　　（一）房屋所有权证或其他合法权属证明；

　　（二）租赁双方当事人身份证件或主体资格证明；

　　（三）房屋租赁合同；

　　（四）出租人与房屋所在地公安派出所签订的《出租房屋治安责任保证书》；

　　（五）出租共有房屋，还须提交其他共有人同意出租的证明；

　　（六）出租委托代管房屋，还须提交委托代管人授权出租的证明；

　　（七）转租房屋的，须提交原出租人同意的证明；

　　（八）法律、法规规定的其他文件。

第十二条 房屋租赁当事人变更、提前解除租赁合同的，应当于15日内办理变更、注销登记备案手续；

　　房屋租赁期满续租的，应当按照本办法规定，办理房屋租赁登记备案手续；

　　房屋租赁合同期满，租赁合同自动失效，不需要办理合同登记备案注销手续。

第十三条 经出租人同意，承租人可以在租赁期限内将承租房屋的部分或者全部转租给第三人。转租房屋的，当事人双方应当于30日内共同到市房屋租赁管理机构登记备案。

第十四条 房屋租赁证是房屋租赁行为合法有效的凭证，是承租人经营场所、居住场所合法的凭证。

　　单位和个人租赁房屋从事生产经营活动，申办注册营业执照、年检及办理税务登记时，应当出具房屋租赁合同和房屋租赁证。

第十五条 房屋租赁证不得伪造、涂改、转借、转让。

　　房屋租赁证遗失的，可以向市房屋租赁管理机构申请补发。

第十六条 房屋出租人应当遵守下列规定：

　　（一）不得向未成年人或无合法有效身份证明的单位和个人出租房屋；

　　（二）发现承租人有违法犯罪活动的，或有违法犯罪嫌疑的，应及时报告公安机关；

　　（三）持房屋所有权证或者其他合法证明、居民身份证、户口簿，向属地公安派出所申请登记，与公安派出所签订治安责任保证书；

　　（四）协助有关行政部门依法实施房屋租赁管理；

　　（五）法律、法规的其他有关规定。

第十七条 房屋承租人应当遵守下列规定：　　

（一）如实提供合法有效的身份证明，配合相关部门管理；

　　属于外来人员的，应在3日内到公安派出所申报暂住登记；

　 （二）按照规划用途、结构、消防安全要求等使用房屋，不得擅自改变房屋规划许可确定的使用性质，或实施其他违法建设行为；

　 （三）不得利用出租房屋从事违法犯罪活动；

　　（四）遵守出租房屋所在小区物业管理规定，不得侵害其公共利益和其他业主合法权益；

　 （五）法律、法规的其他有关规定。

第十八条 房屋租赁应依照下列规定缴纳租赁手续费。

　　非住房租赁手续费按照指导租金标准的1%缴纳，由租赁双方各承担50%。

　　住房租赁手续费按套缴纳，每套80元。

　　房屋租赁手续费由市房屋租赁管理机构负责收取，纳入市财政预算管理。

第十九条 从事房屋租赁业务的经纪机构应当遵守下列规定：

　　（一）查验当事人、代理人的证件、委托书和房屋所有权证明；

　　（二）如实为当事人提供房屋租赁信息；

　　（三）告知当事人办理房屋租赁登记备案手续；

　　（四）建立房屋租赁业务记录；

　　（五）与属地派出所签订《中介机构出租房屋治安管理责任状》，完成每笔房屋租赁中介业务后，如实填写《中介机构出租房屋、承租人信息采集登记簿》，在3日内上报属地公安派出所；

　　（六）法律、法规的其他有关规定。

第二十条 城市房屋租赁行政主管部门应当建立房屋租赁信息网络，开辟信息发布渠道，定期为当事人提供信息服务，对房屋租赁信息实行动态管理。

第二十一条 城市房屋租赁行政主管部门应当对从事房屋租赁业务的经纪机构加强管理，并建立其从业信用档案。

第二十二条 城市房屋租赁行政主管部门应当加强与公安、税务、工商、卫生等部门以及街道、居民（社区）委员会的协调配合，建立信息共享制度，互通房屋租赁信息。发现利用出租房屋从事违法活动的，应当及时告知有关部门。

　　公安、税务、工商、卫生等部门发现当事人未办理房屋租赁登记备案的，应当及时告知城市房屋租赁行政主管部门。

第二十三条 居民（社区）委员会应当协助城市房屋租赁行政主管部门和公安、税务、工商、卫生等部门做好出租房屋的管理工作。

第二十四条 违反本办法第十条、第十二条、第十三条规定，当事人未在规定时限内办理登记备案手续的，由城市房屋租赁行政主管部门责令限期补办；逾期仍未办理的，对住宅租赁当事人处以200元以上500元以下罚款，对非住宅租赁当事人处以1000元以上5000元以下罚款。

第二十五条 违反本办法第十五条规定，伪造、涂改、转借、转让房屋租赁证的，违反本办法第十六条、第十七条、第十九条规定，房屋出租人、承租人、中介机构不履行治安职责的，以及妨碍、阻挠房屋租赁管理人员执行公务的，由公安机关依法进行处罚。

第二十六条 房屋租赁管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条 本市行政区域内建制镇的房屋租赁管理参照本办法执行。

第二十八条 本办法自2011年3月1日起施行。2003年6月19公布的《抚顺市城市房屋租赁管理办法》（试行）（市政府第100号令）同时废止。






　　摘要：行政诉讼原告资格，是指符合法律规定的条件，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。行政诉讼原告资格规定的合理与否对于人民法院正确及时地审理行政案件，保障和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益有着重要的价值。行政诉讼原告资格界定的标准及是否应扩大等问题，虽然有许多学者对此问题进行了全面、深入的分析与探讨，并且也提出了许多完善建议，但目前的研究缺乏深层次的理论基础，主要是从主观公权利的救济角度，存在认识上的偏差。本文认为，有必要从客观法维护模式下来探讨行政诉讼原告资格的标准及完善，具有理论和实践上的正当性。

　　关键词：行政诉讼；原告资格；客观法秩序


　　在我国行政诉讼中，没有对原告资格做出具体而明确的规定。但是，在行政诉讼中，谁有资格向法院起诉，是行政诉讼程序必须首先予以解决的问题。它不仅与公民权利的保护和监督行政主体能否依法行政有着直接的关系，同时也决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，决定着受到行政主体侵害的个人或者组织诉权的范围，也关系到行政效率会不会因为行为人滥用诉权而产生的消极影响，关系到整个诉讼过程能否顺利地进行。我国行政法学界对于行政诉讼原告资格的研究众说纷纭、莫衷一是，对于“合法权益”、“法律上利害关系”的论争更有愈演愈烈之势，虽说在某些方面取得了一些共识，行政诉讼法理论界一致认为应当扩大我国行政诉讼原告资格，理论界开始从诉权、诉的利益、成熟原则等新的角度研究了行政诉讼的原告资格，并在各自的角度下取得了共识。但他们为完善原告资格而提出的新理论仍然不能满足实践需要，远远不足以解决实际问题，存在明显的缺陷。因此，应当重新审视现有的一些理论，形成更成熟的理论来准确界定行政诉讼原告资格。

　　一、行政诉讼原告资格研究现状

　　行政诉讼的原告，是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。[1]

　　行政诉讼原告资格，是指符合法律规定的条件，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。原告资格是一种程序性权利，享有原告资格的人，只要认为其合法权益受到具体行政行为的侵害即可提起行政诉讼，并不要求真正发生侵害其合法权益的事实。[2]依据《布莱克法律大辞典》的解释，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。[3]

　　《行政诉讼法》有关原告资格共有三方面的立法规定：一是《行政诉讼法》第2条关于行政诉权的规定；二是《行政诉讼法》第24条关于原告范围的规定，即确定原告的不同情形；三是《行政诉讼法》第37—41条关于起诉、受理条件的规定。依据《行政诉讼法》的上述规定，人们习惯于以行政相对人作为标准来判定原告资格。由于《行政诉讼法》的立法规定比较原则，难以解决司法实践中原告资格的确定问题，为此，最高人民法院《行政诉讼法司法解释》第12条规定了在审判实践中确立原告资格的新的标准，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。

　　行政诉讼法理论界一致认为应当扩大我国行政诉讼原告资格。在原告资格的利益保护方面，应当扩大理解法律规定中的“合法权益”、“法律上利害关系”等概念，应当涵盖法律消极承认的“法益”[4]或“形成中的权利”，避免把原告资格的利益保护范围局限于法律规定的“权利”。在原告资格可诉行政争议方面也展开了广泛的讨论，除了进一步详细探讨具体行政行为的不同类型及特征外，还建议扩大行政诉讼的受案范围，扩展到抽象行政行为、部分内部行政行为等。[5]各国的行政诉讼法也经历了特别许可到一般许可的历史过程。国外行政诉讼原告资格相对于过去已经有了很大的扩展，已成为域外法研究中的常识。行政诉讼原告资格的研究抛弃了过去过于脱离具体问题的研究方式，进入到了各个具体领域。原告资格研究涉及到的具体领域包括对高校行政行为[6]、内部行政行为[7]、股东的原告资格[8]、抽象行政行为、与环境资源相关的行政行为，甚至有关行政事实行为、公安侦查行为等，研究的领域越来越细化；新近关注的焦点集中在行政合同、行政计划和行政强制执行等领域。对各个领域中的具体问题都取得一定共识，例如，理论界一致认为行政合同应当纳入行政诉讼的受案范围。[9]学者们从不同的角度进行研究，为行政诉讼原告资格的完善拓展了思路、打开了视野，提供了有益的理论借鉴。

　　但是，我们也应看到，理论界为完善行政诉讼原告资格提出的方案无法取得共识。有的认为，利益衡量是界定原告资格的“根本方法”，法官在界定原告资格时应当考虑到社会主流价值取向、社会整体的道德情感以及公共政策等因素，也就是与社会需求保持某种程度的一致。[10]有的则认为，应把“合法权益”作为衡量原告资格有无的标准，还有的学者具体提出了发展我国行政诉讼原告资格的具体路径：第一步，人民法院通过典型判例形成若干发展行政诉讼原告资格的规则；第二步，时机成熟时，再通过司法解释确认这些规则；第三步，如果司法解释与法律法规行政解释发生冲突，造成司法权与立法权、行政权相互干扰时，由全国人大及其常委会以制定法的形式加以明确。[11]各家间无法形成完善我国原告资格的共同方案，对于采用“一步到位式”还是“循序渐进式”的完善途径也缺乏共识。

　　为完善原告资格而提出的新理论仍然不能满足实践需要。理论界提出的上述观点远远不足以解决实际问题，其缺陷是明显的。理论界对原告资格规定中的相关术语及其相互关系理解也存在分歧，这种分歧根源是背后的理论观点不同。因此，我国原告资格理论研究中存在的问题归结到一点，就是现有的观点和理论不够成熟，理论上难以得到认同、实践上难以满足要求，迫切要求我们引入新的理论观点完善原告资格的理论。

　　二、行政诉讼原告资格扩大之理论基础

　　（一）我国行政诉讼功能模式

　　所谓行政诉讼的功能模式是指设计行政诉讼制度以及行政诉讼活动所要达到的终极目标而呈现的总体风格。行政诉讼的功能是指行政诉讼制度对社会关系可能产生的影响。尽管学者们对行政诉讼功能有不同的理解，但行政诉讼功能具有保护权利以及实现行政客观法律秩序两个要素是基本认同的。由于世界各国的政治状况、历史阶段、文化底蕴、宗教伦理、地缘环境等因素的不同，各国设计的行政诉讼功能模式，在不同的历史时期和不同国家亦有所不同。因此，行政诉讼之功能，从世界范围内行政诉讼发展的历史及理念看，依功能取向的不同，存在主观公权利保护模式及客观法秩序维护模式两种不同的理想类型。

　　所谓主观公权利保护模式就是指国家设立行政诉讼制度的核心功能在于保障人民的公权利，而客观法秩序的维护只是在保障人民的公权利的范围内附带功能的理想模式类型。在此模式下，行政诉讼的主要功能是保护公民的合法权益。当公民的合法权益受到来自国家的行政侵害时，国家有义务提供帮助。其理论基础是个人主义和自由主义，其逻辑假设就是个人权利优先，把社会看作是个人为了实现本质上属于个人的目的而建构起来的工具。在个人权利优先及注重司法与行政分立的理念下，司法审查的目的被定位为救济权利的法，而不是监督行政的法。主观公权利保护模式为德国目前的通说。除了大陆法系的德国，英美法系的司法审查制度总体上也是主观公权利保护模式。

　　所谓客观法秩序维护模式是指国家确立行政诉讼制度的目的是维持行政客观的公法秩序并确保公法实施的有效性，其功能取向在于协助行政创造或重建行政行为的客观合法性。行政诉讼功能模式是一个国家对行政诉讼价值选择的结果，特定历史时期行政诉讼的价值直接决定并体现于行政诉讼功能中，因而，一个国家的行政诉讼呈现维护客观公法秩序模式是由于这个国家的行政诉讼制度突出监督行政功能的价值选择。客观法秩序维护模式的理论基础是法国社会连带主义法学观点。尽管行政诉讼之客观法秩序维护模式与诉讼的一般规律显得不太协调，但却与产生行政诉讼制度的历史相吻合。从世界范围看，各国行政诉讼制度发展史表明，设立行政诉讼的初衷并不主要是为了保障公民权益，而首先是为了维护客观法律秩序，协调司法权与行政权的关系。

　　行政诉讼应当兼顾个人权利的救济与维护客观法秩序的关系，亦即我国行政诉讼功能模式应当是混合模式，即兼顾主观公权利保护和客观法秩序维护功能模式，但是，二者在其中的地位是不一样的，行政诉讼模式总体上是客观法秩序维护功能模式，同时兼顾主观公权利保护模式的特点，具有宪法学以及行政诉讼法学的理论基础。[12]

　　（二）客观法秩序维护模式下研究行政诉讼原告资格的正当性

　　1、主观公权利保护模式下原告的起诉资格受到限制

　　由于主观公权利保护模式下的行政诉讼的核心功能在于保障公民的公权利，因而主观公权利保障模式下的行政诉讼程序构造具有与其功能相适应的特征。该模式在理念上以保护个人权利为重心，属于主观诉讼的范畴。在此理念下，行政诉讼的程序设计和运作机制主要围绕当事人的权利损害与救济展开。在行政诉讼审理过程中，行政行为合法性问题并非审理的核心，只是给予当事人救济的辅助手段。

　　在行政诉讼入口上，原告资格需要具备受到行政行为法律上的侵害，至少与行政行为具有利害关系。因此，只有公民的主观公权利受到侵害时，行政诉讼的大门始才开启。否则，法院以诉之不合法性不予受理。因此，主观公权利保护模式下行政诉讼具有原告的起诉资格受到限制的特点。

　　2、客观法秩序维护模式下原告提起诉讼的资格限制松懈

　　维护客观法秩序模式下的行政诉讼制度的功能主要在于行政创造或重建行政行为客观的合法性。因此，该模式下行政诉讼的主要目的不在于保护当事人的权利，而在于促进行政客观法秩序的实现。此种诉讼目的应当纳入客观诉讼的理念。在该理念下，行政诉讼的要旨不是当事人的权利或利益是否受到侵犯，而是行政行为的适法性。因而，对当事人起诉资格宽松许多，法院的审理侧重围绕行政行为的合法与否进行。尽管维护行政法治，监督行政行为，客观上可以实现保护公民权利之目的，但当事人是否享有法定权利、法定权利与行政行为之间的关联性等问题不是审理的核心。因此，维护客观公法秩序模式下，行政诉讼运作与主观公权利保护模式的出发点是不同的，司法权的运作空间以及行政诉讼程序构造也有差异。

　　行政诉讼程序的启动，不以原告主观公权利受到侵害为前提要件，赋予个人请求启动行政诉讼程序的地位，从某种意义上说，其目的是借助个人启动诉讼程序以实现行政诉讼制度维护客观法秩序的功能，原告只是扮演参与行政监督者的角色。由于客观法秩序维护模式属于客观诉讼理念，因此，它可以容许更多的启动行政诉讼程序的方式。例如公益诉讼、团体诉讼、机关诉讼、公民诉讼等诉讼类型在原告资格问题上相对宽松。原告资格最大化的理想状况就是，可以容许由检察机关主动发动司法审查。因此，客观法秩序维护模式下行政诉讼具有原告提起诉讼的资格限制松懈的特点。

　　3、客观法秩序维护模式之理论价值：放松行政诉讼原告资格限制

　　客观法秩序维护模式下，原告资格问题相对宽松，行政诉讼程序的启动，不以原告个人主观公权利可能受侵害为前提要件，并容许更多的启动行政诉讼程序的方式，甚至可以容许由检察机关主动发动司法审查。从世界范围看，各国行政诉讼制度对原告资格的规定都经历了一个从限制到逐渐放宽的过程，原告资格标准基本上走了一段从“法定权利”到“法律上权利”再到“利害关系人权利”直至“公共利益”标准的历程。1989年我国颁布的《行政诉讼法》对行政诉讼原告资格做了严格的限制。这是与当时历史背景相吻合的。但是，随着社会发展，人民法院审判能力以及公民权利意识不断提高，这种限制束缚了行政诉讼的发展。尽管最高人民法院的司法解释对原告的资格做了扩张性解释，把原告资格拓宽到利害关系人诉讼标准，但与客观法秩序维护模式相匹配的宽松的原告资格尚有差距，仍然有进一步放宽原告资格的必要。例如：近年来，公益诉讼中由于原告不具备主体资格而被驳回起诉的现象就值得我们反思。事实上，尽管这些案件的原告败诉了，但对社会的变革仍然具有积极作用。公益诉讼往往具有保障人权、保护公共利益、扩大公众参与和推动社会变革的意义。所以，我们认为，既然我国行政诉讼定位于客观法秩序维护模式，很有必要放松行政诉讼原告资格限制。